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美国政府“简化”运动中的创新  

2015-03-25 17:58:50|  分类: 多余的书 |  标签: |举报 |字号 订阅

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美国政府“简化”运动中的创新 - 严杰夫 - 多余的话

文/严杰夫

我国新一轮行政体制改革的核心内容是“简政放权”:制定权力清单、下放行政权力。而在早几年奥巴马刚上台的时候,美国政府中同样也展开了一场“简化”行动。无论是中国政府的权力清单,抑或美国政府的“简化”运动,其目的都在于简政放权,创新政府的管理模式。

白宫信息与监察事务办公室(OIRA)是策划、发起美国政府“简化”运动的主导机关,其主管卡斯·桑坦德在担任OIRA负责人之前,先后担任过美国司法部律师及芝加哥大学法学院教授,可谓拥有深厚的法学理论基础。因此,桑坦德主导下的政府“简化”运动无疑具有浓郁的学术气氛。他依据政府“简化”过程中的理论与经验,整理成了一本小册子——《简化:政府的未来》。中国读者或许能从其他国家的政府改革过程中,获得一些不同的经验和教训。

在桑坦德看来,政府“简化”运动的社会学基础在于人类认知系统具有的特别属性。正如心理学家丹尼尔·卡尼曼在其备受好评的名著《思考,快与慢》中所论证的,人类拥有两大认知系统,可被分别称为系统1和系统2。系统1是自动化系统,运行速度快,富有感情色彩,按照直觉行事。也就是说,这一系统是按照人的本能做出判断和决策的;与之相反,系统2则具有更多的批判性思维和反思特征,它通常是在全盘考虑后才会做出决策,因此也就显示出更多的理智。正是由于系统2的存在,帮助人类可以成为计划者,并拥有自控力,借此能应对错综复杂的问题。人们在决策时,这两大系统通常互相作用:一方面,由于系统1,人们更注重当下的感受,而轻视或忽略行为的长期后果;另一方面,由于系统2,人们在做长远规划时,则会考虑更多因素,以衡量决策的长期效果。

美国政府“简化”运动中的创新 - 严杰夫 - 多余的话
 

桑坦德主导的美国政府“简化”运动,正是围绕人类认知过程的这两大系统设计的。桑坦德认为,政府“简化”的举措最重要的有以下两大项目:选择架构设计和助推。前一项针对的是系统1的特性,而后一项则是围绕系统2做出的设计。

选择架构指的是,人们在做出决策时,包括政府在内的社会环境为公众提供的相应的程序和信息。例如,人们在申请医疗保险的过程中,需要填写哪些表格、提供哪些材料等等。如果选择架构设计的足够简便、提供的信息足够充分,那么系统1的直觉就会告知人们参与医疗保险的条件和程序十分便利,公众参与的热情也就能提高;反之,如果程序过于复杂,相关信息不充分,公众参与的积极性可能就不高。

助推则指,政府通过间接的或软性的举措来调动人们做出更长远的规划,以实现某种政策效果。例如,为了降低烟民的数量,政府如果直接采取罚款等方式可能过于粗暴,而通过减少每包香烟的数量,或者要求商家将烟草产品放置在不显眼的位置等措施,就能无意之中减少了人们吸烟的频次,有助于降低烟草产品的消费。这类助推措施的好处在于,能在不剥夺民众自由选择权的情况下,达到治理目的。这种选择架构设计和助推背后的机理在于,更多地调动系统2,以帮助民众做出决策。

当然,选择架构的设计以及助推措施的实施,都需要具体问题具体分析,否则无法达到“简化”政府的目的。从这个角度来看,政府应当出台哪些规定,哪些规定需要细化,哪些规定则要去繁就简,哪些问题可以通过架构设计解决,哪些又要通过助推措施来实现,需要政府针对不同的项目和公文仔细分析。这种分析就是成本效益分析。桑坦德提出,目前这种成本效益分析已经成为美国政府常规工作的一部分。

在政府“简化”过程中,成本效益分析自然是评估政策制定和实施的成本与所取得的收益之间的比例。在这个过程中,首先要明确,政策制定的目的是为了促进经济发展,创造就业机会,并最终提升全社会的福利水平。这样来看,政策制定和实施的成本,不仅包括政府在这个过程中的投入,也包括政策实施过程中可能需要个别经济体做出牺牲,毕竟没有政策能保证所有社会成员都受益。同样,政策制定和实施的收益,不仅包括为社会成员创造的直接收益,还包含更广泛的社会福利的整体提升,譬如民众的健康、交通安全等等。借助这种成本效益分析,政府的“简化”运动才能有的放矢。

当然,很多人会在政府“简化”过程中产生疑虑,尤其在采取助推手段时,人们通常会质疑政府权力会否被滥用,在替代民众做出选择,由此侵害民众的自由选择权。对此,桑坦德作了详细讨论。他申明,政府“简化”的目的是为了提升全社会的福利水平,但同时要遵循的基本原则是不能损害自由市场的精神:“任何一个理智的人都不会认为政府应该帮助人民做出选择,政府也不应该包办一切。自由选择权和自由市场是社会繁荣和人类自由的最大驱动力”。所以,从某种程度来讲,增进自由本身就属于提升社会福利水平的重要内容。也就是说,无论是助推也好,还是架构设计也好,如何尽可能保障人们的自由选择,同样应当成为成本效益分析中衡量的核心因素:“简化政府工作旨在增进人们的自由,推动社会繁荣发展。助推政策正是为了保持选择的自由”。

但不可否认,在某些时候,自由和福利之间确实存在相互冲突的情形。这正是系统1和系统2之间的差异造成的。对于个人来说,往往会过多关注短期利益而忽视长期福利。当发生这种冲突的时候,着眼于提升社会整体长期福利水平的政府决策,就不能一味迎合民粹式的自由。桑坦德表示,如果我们以人类的福利为指南,盲目反对家长式监管,并对各种助推形式都一概予以排除,就可能造成严重的问题。仍然以烟草产品的销售为例,如果只考虑民众的自由选择,那么烟民就很难靠自己去降低烟草产品的消费,但当政府征收香烟税后,吸烟者减少了吸烟数量,这有助于保障他们的健康,从长远看也就提升了他们的福利水平。所以,在特定的情况下,家长式监管方法也可以提升福利。

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读完桑坦德的《简化》,我们或许会感到诧异,他描述的政府“简化”运动与我们通常理解的“简政放权”有不小的差别。在美国政府的“简化”运动中,削减政府的规定、框定政府边界显然并不是最重要的内容,如何帮助政府制定的规定更具有针对性,借此提升政府决策的社会效益才是核心内容。中美两国行政改革过程中的这种差异,一方面是因为不同的国情背景,另一方面其中也有值得我们在“简政放权”过程中值得学习的经验。

美国是通行普通法系的国家,他们的法律规定通常是在实践操作中自然形成的,因此对于他们来说,削减成文法规模的需求就显得并不那么迫切;相对而言,更接近于大陆法系的我国,建政六十多年来,随着政府规模的持续扩大,行政法规和规章的规模也在不断膨胀,加快行政体制改革,就不得不从削减和优化法规、规章入手,并更明确地框定出政府权力的边界。

不过,也应该注意到,我们的行政体制改革是要实现政府治理由管理型向服务型、监管型转化,其根本目的同样是为了促进社会繁荣,提升社会福利水平,在这方面与美国政府的“简化”运动目标是一致的。所以,我们的行政体制改革也不应一味减少政府管理、削减规章规定,而要让政府决策和规定变得更有针对性。在这个过程中,无论是助推、架构设计乃至于成本效益分析法,都可以成为学习和借鉴的重要模式,借此促使我们的行政改革走上更加良性和健康的轨道,最终建立起真正现代化的政府治理体系。

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